K ochraně zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů zajišťují v souladu s § 52 odst. 1 ZOPK všechny orgány ochrany přírody záchranné programy s cílem vytvořit podmínky umožňující takové posílení populací těchto druhů, které by vedlo ke snížení stupně jejich ohrožení. Záchranné programy spočívají v návrhu a uskutečňování zvláštních režimů řízeného vývoje, jakými jsou záchranné chovy, introdukce, reintrodukce, záchranné přenosy a jiné přístupné metody vhodné k dosažení sledovaného cíle. Záchranný program sysla obecného v České republice byl přijat Ministerstvem životního prostředí v roce 2008 pod č. j. 18587/ENV/08-385/600/08. Vzhledem k výsledkům každoročního monitoringu vyvstala časem potřeba aktivní přímé podpory malých populací sysla, a proto byl zpracován návrh dodatku záchranného programu obsahující jak podrobnou metodiku výběru lokalit i jedinců, tak zcela konkrétní pravidla procesu odchytu, převozu, vypouštění a monitorování jedinců, a to včetně způsobu hodnocení efektivity daných opatření. Dodatek záchranného programu MŽP schválilo r. 2016 pod č. j. 4308/ENV/16-205/630/16. 

Populace sysla obecného se v ČR nacházejí zejména na polních letištích, která jsou udržována kosením bez ohledu na přítomnost syslů, tzn. jedná se převážně o lokality mimo zvláště chráněná území¹. Z monitoringu AOPK ČR nazvaného „Vyhodnocení realizace záchranného programu pro sysla obecného za rok 2019“ vyplývá, že počet jedinců v ČR meziročně stoupá². Existují však i lokality, kde jsou sysli, bohužel, již na pokraji vyhynutí. Právě takovouto lokalitou je polní letiště v Břeclavi-Ladné, kde bylo v r. 2018 pozorováno již jen 10 jedinců a odhaduje se, že jejich počet dále klesá k nule. 

Za této situace byl dne 8. června 2020 krajský úřad AOPK ČR, s odkazem na § 54 odst. 3 ZOPK, požádán o vydání souhlasu s vypouštěním celkem 140 jedinců druhu sysla obecného odchovaných v lidské péči do volné přírody. Žádost byla odůvodněna tím, že se jedná o kriticky ohrožený druh, pro nějž je realizován záchranný program za účelem jeho stabilizace a zajištění dlouhodobého přežití. Vypouštění mělo být dle žadatele prováděno postupně na předem vybranou vhodnou lokalitu parc. č. 641/1 v k. ú. Břeclav (travnaté letiště), kde se ještě v omezené míře vyskytuje divoká populace syslů. A tu je nutné posílit. Dle žadatelem navrženého časového harmonogramu je první vypouštění v počtu 20 jedinců plánováno na červenec a první polovinu srpna r. 2020, ovšem s výhledem na další průběžné posilování populace v následujících čtyřech letech (v počtech 30 jedinců ročně). 

S ohledem na naléhavost žádosti (neboť vzhledem k biologii sysla obecného je možnost vypuštění letošních mláďat na lokalitu časově omezena) krajský úřad bezodkladně oznámil dotčeným účastníkům (tj. AOPK ČR a městu Břeclav) zahájení předmětného správního řízení a uvědomil o něm také čtyři environmentální spolky, které ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK o informace tohoto typu požádaly. Poté nezbývalo než čekat, zda spolky využijí svého práva potvrdit svou účast písemně do osmi dnů ode dne oznámení zahájení řízení (přičemž bylo nutné počítat s tím, že den oznámení zahájení řízení některým spolkům bude určen až desátým dnem od dodání do datové schránky, tzn. fikcí, což se také stalo). Spolky se však (chtělo by se dodat naštěstí) do řízení nepřihlásily. 

V místech bez lidí si sysel zachovává svou plachost. Naopak v místech
hojně navštěvovaných veřejností, jako je tomu například na lokalitě
u Mladé Boleslavi, se z něj stává takřka „domácí mazlíček“. Foto archiv AOPK ČR

Dále pak bylo nutné zohlednit skutečnost, že účastníci řízení budou moci činit úkony ve smyslu § 36, § 37 a § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu („správní řád“), zejména tedy nahlížet do spisu, vyjadřovat svá stanoviska, seznamovat se s podklady rozhodnutí a vyjadřovat se k nim, navrhovat důkazy a činit jiné návrhy. Krajský úřad ve snaze rozhodnout ve věci bezodkladně stanovil, že s kompletními podklady rozhodnutí se účastníci mohou seznámit do dne 6. července 2020, čehož (naštěstí) žádný z účastníků nevyužil, a dne 7. července 2020 ve věci požadovaný souhlas vydal³. A zde bychom mohli s určitým zadostiučiněním uzavřít, že příslušné administrativní úkony byly oběma orgány ochrany přírody (tedy AOPK ČR i krajským úřadem) zvládnuty včas a realizace záchranného programu v Břeclavi-Ladné tak dostala zelenou (byť o zelený trávník na letišti se bude muset příroda již přičinit sama). 

Je tomu ale skutečně tak? Bylo vedení správního řízení o udělení předmětného souhlasu nezbytné, či nebylo?

Dle § 54 odst. 3 ZOPK platí, že „vypouštět zvláště chráněné živočichy odchované v lidské péči do přírody lze pouze se souhlasem orgánu ochrany přírody. Orgán ochrany přírody souhlas udělí v případě, že nehrozí riziko zhoršení stavu volně žijící populace a jedná-li se o vypuštění, vysetí či vysazení v areálu původního výskytu daného druhu za účelem obnovy jeho populace nebo stabilizace či posílení populací stávajících.“⁴ Dle § 77a odst. 5 písm. f) ZOPK, který zrcadlí působnost orgánu ochrany přírody v této věci, je k vydávání souhlasů k vypouštění zvláště chráněných živočichů odchovaných v lidské péči do přírody podle § 54 odst. 3 kompetentní krajský úřad, neboť dotčená lokalita se nachází v jeho správním obvodu. Jazykovým výkladem tedy dospíváme k jednoznačnému závěru o tom, že v dané věci má působnost k vydání požadovaného souhlasu krajský úřad. 

Potíž je v tom, že ne vždy si s jazykovým výkladem vystačíme. Pregnantně tuto okolnost vystihl Ústavní soud již v roce 1997:⁵

„Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“

Pátráme-li kontextuálně po smyslu a účelu právní normy obsažené v § 54 odst. 3 ZOPK, pak je jím nepochybně řízení rizika eventuálního zhoršení stavu volně žijící populace. Vypouštění syslů v rámci celorepublikového a MŽP schváleného záchranného programu je však zcela zřejmě činností v zájmu ochrany přírody, neboť záchranný program explicitně sleduje cíle právní úpravy, tzn. nejen eliminaci rizika zhoršení stavu volně žijících populací, ale zejména též posílení stávajících populací v areálech původních výskytů daného druhu. Souhlas formálně požadovaný a udělený cestou výše popsaného správního řízení je tak vlastně implicitně vyjádřenou nosnou myšlenkou záchranného programu. Domnívám se, že systematickým výkladem ZOPK nelze dospět k jinému logickému závěru. 

Podpůrně lze v tomto případě využít též interpretační metodu historickou, která vede ke zjištění, že aktuální nastavení příslušných kompetencí orgánů ochrany přírody je účinné až ode dne 1. prosince 2009, kdy došlo zákonem č. 349/2009 Sb. k jejich dílčímu sjednocení u jednoho orgánu (tzn. souhlasy pro všechny tři kategorie zvláště chráněných druhů živočichů vydávají krajské úřady). Před tímto datem totiž byly pro vydávání souhlasů u kriticky a silně ohrožených druhů živočichů příslušným orgánem správy chráněných krajinných oblastí. Koneckonců, je to i nyní právě AOPK ČR – regionální pracoviště Jižní Morava –, v jejíž režii se vypouštění syslů na lokalitu Břeclav-Ladná má, v intencích záchranného programu a z něj převzatých podmínek rozhodnutí krajského úřadu, odehrávat. 

Shrnuto: interpretační pravidla, tzn. výklad gramatický, logický, systematický i historický, jež působí sjednoceně, mě vedou k přesvědčení, že rozsah právní normy obsažené v § 54 odst. 3 ZOPK přesahuje rozsah doslovně vyplývající z izolovaného textu tohoto ustanovení ZOPK. Rozšiřujícím výkladem lze podle mého názoru dospět k závěru, že v případě vypouštění zvláště chráněných živočichů v rámci realizace záchranných programů, které byly řádně projednány a schváleny MŽP, nejsou již dílčí souhlasy krajských úřadů třeba. Smyslem a účelem dotčené právní úpravy totiž jistě není dublování administrativních činností, zvlášť za situace, kdy takovéto „úřadování“ může výsledky záchranného programu přímo zmařit – zdržet proces vypuštění zvířat na danou lokalitu natolik, že v daném roce již není reálně proveditelné a v letech následujících již, bohužel, ztratí opodstatnění, když původní populace zanikne.

Uvažme proto vždy, které administrativní úkony jsou nezbytné a které nikoliv, neboť hospodárnost a efektivnost veřejné správy se stávají jejími nutnými atributy více než kdy dříve.

Poznámky:

1. Dle grafu na s. 15 záchranného programu (údaje za rok 2007) žilo 74 % všech zjištěných jedinců na travnatých plochách letišť.
2. Monitoring zveřejněný na webových stránkách AOPK ČR uvádí celorepublikový odhad početnosti nejvýše 7541 jedinců, což představuje meziroční nárůst o cca 1000 jedinců, přičemž výskyt syslů byl v roce 2019 potvrzen na 39 lokalitách.
3. Ke dni sepsání tohoto příspěvku rozhodnutí nebylo ještě pravomocné, dle informací, které měl krajský úřad k dispozici, však ani jeden z účastníků neměl v úmyslu jej napadnout opravným prostředkem.
4. Citované zákonné ustanovení stanoví dále rovněž podmínku, že „orgán ochrany přírody souhlas neudělí v případě, kdy by k vypuštění, vysévání či vysazování mělo dojít na ploše pro umístění vedení dopravní infrastruktury vymezené v územním plánu“. Jedná se o terminologii územního plánování a smyslem právní úpravy je zde zachovat koridory umožňující umístění staveb (liniové) dopravní infrastruktury v budoucnu. Dotčený pozemek je v územním plánu Břeclavi z r. 2017 označen jako „plocha dopravní infrastruktury – doprava letecká“, nejedná se tedy o koridor ve výše uvedeném smyslu.
5. Cit. plenární nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. prosince 1997, jenž se primárně týká relevance právních principů u počítání lhůt, ale jehož dílčí závěry k interpretaci právních norem jsou platné obecně.

Zdroj: casopis.ochranaprirody.cz